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社会资本是否愿意投资增量配电网

日期:2018-05-13 / 人气:

2015年3月,中共中央、国务院印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发〔2015〕9号),《意见》指出,要“逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务,鼓励以混合所有制方式发展配电业务”。此后,国家发展改革委、国家能源局分别于2016年11月、2017年11月公布了两批增量配电业务改革试点名单,合计105+89=194个项目。那么,AG亚游集团要问,社会资本愿意投资增量配电网业务吗?

1.社会资本是否愿意投资增量配电网业务

答:开始会“欢欣鼓舞”,冷静分析后,预计大多数社会资本不愿意投资。原因分析见后面问答。

2.电网企业是否需要担心社会资本分抢“蛋糕”?

答:大可不必。原因分析见后面问答。

3.增量配电网业务向社会资本放开后,能否形成合适的商业模式?

答:暂无法形成。原因如下:

(1)国家发展改革委、国家能源局公布的两批试点项目,基本位于新设的产业园、工业区、高新区等。“通电”为产业园“多通一平”之一,出于招商引资需要,电网建设须先于产业发展。根据产业园发展规律,理论上,园区的用电需求为“先低后高”。因此,社会资本在新设产业园内投资增量配电网,前期投资的现金流出巨大,运营前期的售电量较低,现金流入较少。预计多数增量配电网项目的前期营业收入会低于付现成本,项目公司偿债备付率会低于1.0,由此,项目公司可能要“借短债还长债”。

(2)理论上,新建产业园的用电需求为“先低后高”。但是,这仅是理论上的判断,后期用电量能否达到预期,项目公司无法通过市场手段获得保证。如果政府不提供最小需求量保证(保证担保),以及其他增信措施,则无法实施以收益权质押为特征的项目融资。社会资本若要继续投资,估计只能采用担保融资或权益融资了。若采用担保融资,则投资风险全部由社会资本承担,且增加了社会资本的或有负债;若采用权益融资(股票市场筹资、结构化筹资、含权中期票据、可续期公司债等),则融资渠道窄、融资成本高、融资期限有限,配电网底层资产大概率无法平衡融资成本,另外,投资的机会成本亦较大。

4.增量配电网业务是否可以采用PPP模式?

答:理论上可行,实际操作起来难度很大。

若采用PPP模式,在园区前期用电量较低时,由政府提供“可行性缺口补助”,以使社会资本获得收益保障;还可通过PPP合同(政府保证担保)收益权质押方式,实施有限追索权的项目融资。上述商业模式理论上可行,但实际操作起来难度很大。主要原因是:若由电网公司投资建设增量配电网,政府不须提供“可行性缺口补助”(不须“出钱”),也不须提供最低使用量保证,投资、建设、运营风险由电网公司承担;而采用PPP模式时,政府却“既要出钱,又要分担风险”。

5.新建产业园的用电量是否会“先低后高”?

答:“先低”是肯定的,“后高”则未必。原因如下:

初步统计,截至2017年底,中国预计有近2.5万家各类产业园区。总体来看,改革开放40年来,产业园区模式是中国工业化、城镇化的主流模式之一。那么,在产业园发展和城镇化过程中,地方政府是如何实现“盈利”呢?其基本转化流程为:征地(地方政府投入)→土地一级开发(地方政府投入)→低价或平价出让工业用地(地方政府微利或亏损)→工业企业发展(地方政府留存的工业企业税收较少)→商业发展(地方政府开始获利)→房地产业兴起(地方政府集中获利)。过去30多年,通过上述长产业链的循环,加之内外部环境和政策的共同作用,中国的工业化、城镇化得以快速发展。

当前,中国传统产业过剩严重,产业投资的驱动力降低。2015年,中国规模以上工业企业共有38.31万家,2016年降为37.86万家,2016年比2015年下降1.19%。2014~2016年,中国规模以上工业企业的应收账款分别为10.7万亿、11.7万亿、12.7万亿;存货分别为10.3万亿、10.3万亿、10.7万亿;利润分别为6.7万亿、6.4万亿、6.9万亿。2002~2012年,由中国政府主导的产业园发展模式,在中东部大部分地区都是成功的,这与中国工业化、城镇化高速发展的大趋势息息相关。目前,中国经济发展形态发生了根本性变化,增长驱动力由“要素”驱动的“斯密式增长”,向“创新”驱动的“熊彼特式增长”转变,因此,通过“复制”产业园模式实现快速增长,已是明日黄花。总体来看,若没有“产业”这头“奶牛”的壮大,土地将无法增值,税收将无法增长,“依附”于产业园的基础设施投资将无法实现预期回报。

目前,中国的产业园过剩,竞争态势严峻。截至2014年,中国共有国家级产业园区477家,包括215家经济技术开发区、115家高新技术产业开发区以及147家其他各类国家级产业园区;省级产业园区有1167家,全国各类工业园区约22000家,平均每个地级市拥有4.8家省级及以上产业园区。2012年以来,产业园数量不断增加与传统产业产能过剩的不平衡态势加剧,直接结果是产业园面临招商困难。招商通数据显示,中国产业园区整体空置率高达43.2%,即使在商务发达的上海,商务园区的空置率也超过10%,部分园区空置率超过20%。2017年以来,广州开发区推出了“黄金40条、美玉20条”的招商引资政策,拿出20多个亿的“真金白银”直接用于招商引资的奖补,但效果仍不太理想,即为明证。此外,产业园能否成功,除产业政策外,还要考虑“产业生态体系和供应链系统”。产业梯度转移有其趋势,但产业生态也有其“粘度”。比如,珠三角地区要打造“2~3小时供应链”,其他地区很难企及。

传统产业产能过剩严重,产业生态系统又增加了“产业粘度”,使传统产业转移的速度并未达到预期。因此,政府或社会资本自然把目光盯向了创新型产业园,以及传统工业园区向创新型园区的转型。但是,“大工业”才需要“大土地”,在创新驱动的产业形态下,如发展知识经济等,主要需要的是科技、人才、金融、研发、创新生态系统等要素,而非“土地、能源、资源、劳动力”等传统要素。创新要素的培育,其难度不是“短缺经济”下的简单“模拟和复制”可以比拟。我曾为某国家级开发区提交过产业诊断报告,报告研究了美国硅谷模式、台湾新竹科学工业园模式、日本筑波大学城模式、韩国大德科技园模式、新加坡裕廊工业园模式等创新型产业园的发展模式,对此有较深刻的了解。参见作者撰写的《珠江三角洲在全球经济体中的发展阶段及产业选择》

从194个增量配电网试点项目来看,绝大多数为新设产业园区。鉴于上述分析,新设产业园的用电量,“先低”是肯定的,“后高”则未必。概因经济社会发展形势发生了变化,不能用老规律看待新问题。所谓“世易则时移,时移则备变”,切不可“刻舟求剑”,“不审势,即宽严皆误,后来模仿要深思”。总体来看,以产业园区为主要特征的要素投入型“斯密式增长”,其势已去矣!

6.政府是否允许增量配电网企业有超额利润?

答:不会。

增量配电网项目集中在新设产业园区,而土地、电价等生产资料成本具有比较优势,是招商引资的优惠条件之一。增量配电网具有自然垄断属性,其售电价格大概率会受政府管控。由此,在194个增量配电网试点项目中,即使存在少量优质标的,其投资收益率亦不可能太高。

7.“发、配、售”一体的区域供能,是否存在有效的商业模式?

答:存在结构性障碍。

具体可见作者之前撰写的《对区域供能(分布式能源)的一些看法》。仅列出文章结论如下:

(1)区域供能商业模式创新的根本,是供需双方及政府均获得收益。总体来看,区域集中供能的能效较高,但能效提高带来的经济价值,尚未明显抵消增加的投资,需要政府提供特殊政策及财政补贴。

(2)在现行能源供应和价格体系下,若无政府特殊政策,区域供能预计难以通过商业模式创新实现与传统能源的自由竞争。

(3)天然气价格是制约区域供能规模发展的核心问题之一。受限于中国天然气供应的结构性问题,中期来看,在东南沿海地区,即使国际天然气价格大幅下降,亦很难不依靠财政补贴而获得竞争优势。

(4)中国与欧美国家相比,能源体制机制及价格形成机制差异极大,不可“简单套用”。也就是说,技术可互通,但体制机制不相同。以电价为例:2016年,欧盟28国居民及商业平均用电价格为0.2052欧元/千瓦时,工业平均用电价格为0.0819欧元/千瓦时,居民及商业用电价格是工业用电价格的2.51倍。2017年,美国居民平均用电价格为12.90美分/千瓦时,商业平均用电价格为10.68美分/千瓦时,工业平均用电价格为6.91美分/千瓦时,居民及商业用电价格分别是工业用电价格的1.87倍、1.55倍。2017年,广州市一般工商业用电价格为77.62分/千瓦时(35kV及以上,平段),居民用电价格为58.02分/千瓦时(平段),工商业用电与居民用电“倒挂”。

(5)区域供能尚需解决如下问题:分布式消纳电力的电价形成机制问题,包括备用容量、交叉补贴等;分布式能源与大电网的关系问题;分布式消纳的微网稳定、供电可靠性、供电质量问题等。

8.电网企业投资建设增量配电网,是否存在合适的商业模式?

答:存在。

根据国家发展改革委关于印发《省级电网输配电价定价办法(试行)》(发改价格〔2016〕2711号),《办法》规定,以省级电网为单位进行输配电价核定(广东、河北等个别省份以大区域为单位进行核定)。因此,若由电网公司投资增量配电网,只要增量配电网投资计入准许成本,则输配电价即以省级电网为单位进行核定。使用量“前低后高”的产业园配电网投资,就可纳入全省输配电网进行统一核算,成本和收益向全省电力用户传导,由此,增量配电网项目的现金流错配、收益保障、融资担保等问题,即可迎刃而解。这是规模经济的“威力”,也是“核定成本+收益”模式的“优势”。电网企业具有的这些优势,非一般社会资本可以比拟。

9.增量配电网的市场化改革,何以会造成上述困局?

答:上述逻辑并不复杂,只要稍加推演,即可得出结论,为何还有这样的方案出台呢?只能做如下揣测,权当梦呓:高居庙堂,误信书生,调查研究不充分、不彻底,方案成了纸上谈兵(亦或别有隐情)。


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